國務院辦公廳關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見

2019年7月，國務院辦公廳下發《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，對此前土地二級市場監管過度、亂象叢生的情況進行了撥亂反正。該意見對進一步規范建設用地使用權二級市場，盤活現有土地資源，進一步增強建設用地使用權的財產屬性，弱化建設用地使用權二級市場行政管制，強化市場在建設用地使用權資源配置中的決定性作用，意義重大。特別是該意見明確自然人、不具有金融牌照的企業可成為建設用地使用權抵押權人，進一步掃清了民間融資采用建設用地使用權進行抵押的“隱形障礙”，是解決中小企業融資難、融資貴的重要舉措。

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

土地市場是我國現代市場體系的重要組成部分，是資源要素市場的重要內容。改革開放以來，通過大力推行國有建設用地有償使用制度，我國基本形成了以政府供應為主的土地一級市場和以市場主體之間轉讓、出租、抵押為主的土地二級市場，對建立和完善社會主義市場經濟體制、促進土地資源的優化配置和節約集約利用、加快工業化和城鎮化進程起到了重要作用。隨著經濟社會發展，土地二級市場運行發展中的一些問題逐步凸顯，交易規則不健全、交易信息不對稱、交易平臺不規范、政府服務和監管不完善等問題比較突出，導致要素流通不暢，存量土地資源配置效率較低，難以滿足經濟高質量發展的需要。為完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場，結合各地改革試點實踐，經國務院同意，現提出以下意見。

一

總體要求

（一）

指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，認真落實黨中央、國務院決策部署，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，堅持問題導向，以建立城鄉統一的建設用地市場為方向，以促進土地要素流通順暢為重點，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動產統一登記為基礎，與國土空間規劃及相關產業規劃相銜接，著力完善土地二級市場規則，健全服務和監管體系，提高節約集約用地水平，為完善社會主義市場經濟體制、推動經濟高質量發展提供用地保障。

(二）

基本原則

• 把握正確方向。堅持社會主義市場經濟改革方向，突出市場在資源配置中的決定性作用，著力減少政府微觀管理和直接干預。落實“放管服”改革總體要求，強化監管責任，減少事前審批，創新和完善事中事后監管，激發市場活力，增強內生動力。

• 規范市場運行。完善交易規則，維護市場秩序，保證市場主體在公開、公平、公正的市場環境下進行交易，保障市場依法依規運行和健康有序發展，促進要素流動和平等交換，提高資源配置效率。

• 維護合法權益。堅持平等、全面、依法保護產權。充分尊重權利人意愿，保障市場主體合法權益，實現各類市場主體按照市場規則和市場價格依法平等使用和交易建設用地使用權，實現產權有效激勵。切實維護土地所有權人權益，防止國有土地資產流失。

• 提高服務效能。強化服務意識，優化交易流程，降低交易成本，提高辦事效率，方便群眾辦事，全面提升土地市場領域政府治理能力和水平。

（三）

目標任務

建立產權明晰、市場定價、信息集聚、交易安全、監管有效的土地二級市場，市場規則健全完善，交易平臺全面形成，服務和監管落實到位，市場秩序更加規范，制度性交易成本明顯降低，土地資源配置效率顯著提高，形成一、二級市場協調發展、規范有序、資源利用集約高效的現代土地市場體系。

（四）

適用范圍

建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的交易對象是國有建設用地使用權，重點針對土地交易以及土地連同地上建筑物、其他附著物等整宗地一并交易的情況。涉及到房地產交易的，應當遵守《中華人民共和國城市房地產管理法》、《城市房地產開發經營管理條例》等法律法規規定。

二

完善轉讓規則，促進要素流通

（五）

明確建設用地使用權轉讓形式

將各類導致建設用地使用權轉移的行為都視為建設用地使用權轉讓，包括買賣、交換、贈與、出資以及司法處置、資產處置、法人或其他組織合并或分立等形式涉及的建設用地使用權轉移。建設用地使用權轉移的，地上建筑物、其他附著物所有權應一并轉移。涉及到房地產轉讓的，按照房地產轉讓相關法律法規規定，辦理房地產轉讓相關手續。

解釋：

過往實踐中，部分地區的土地管理部門對于建設用地使用權的轉讓形式進行了限定，機械理解《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十九條的規定，僅認可出售、交換和贈與等轉讓形式，對于如出資、繼承、司法處置、企業合并與分立等建設用地使用權的轉讓形式，多以未辦理過、不屬于“轉讓”、沒有相關法律規定、沒有具體操作流程等原因，拒絕辦理或者要求“一刀切”的簽訂所謂以買賣合同為基本內容的“轉讓合同”。

該意見正確理解了建設用地使用權轉讓的內涵，為后續多種形式的土地使用權流轉提供了政策基礎，對促進土地二級市場繁榮、盤活現有土地資源具有重要意義。

同時，該條還進一步明確了建設用地使用權轉讓中的“房隨地走”的原則，并將涉及地方房屋的建設用地使用權轉讓定性為房地產轉讓，適用房地產轉讓的有關規定。

（六）

明晰不同權能建設用地使用權轉讓的必要條件

以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓，需經依法批準，土地用途符合《劃撥用地目錄》的，可不補繳土地出讓價款，按轉移登記辦理；不符合《劃撥用地目錄》的，在符合規劃的前提下，由受讓方依法依規補繳土地出讓價款。以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓，在符合法律法規規定和出讓合同約定的前提下，應充分保障交易自由；原出讓合同對轉讓條件另有約定的，從其約定。以作價出資或入股方式取得的建設用地使用權轉讓，參照以出讓方式取得的建設用地使用權轉讓有關規定，不再報經原批準建設用地使用權作價出資或入股的機關批準；轉讓后，可保留為作價出資或入股方式，或直接變更為出讓方式。

解釋：

本條解決了實踐中存在一定的爭議的作價入股的建設用地使用權如何進行轉讓的問題。過往實踐中，部分國有企業出資的一部分即來源于政府提供的土地的作價入股，這一方式與建設用地使用權的劃撥具有極大的相似性。因此，在實踐中產生了作價入股的建設用地使用權轉讓時，是否要按照劃撥土地補繳土地出讓金、是否要經原批準建設用地使用權作價出資或入股的機關批準的問題。本意見在明確作價入股為獨立的建設用地使用權出讓、轉讓方式的同時，進一步將作價入股建設建設用地使用權與劃撥的建設用地使用權相區分，并分別規定了不同的轉讓流程。此舉符合《公司法》關于法人財產獨立的基本原理，為企業更為靈活的盤活土地資源提供了政策支持。

（七）

完善土地分割、合并轉讓政策

分割、合并后的地塊應具備獨立分宗條件，涉及公共配套設施建設和使用的，轉讓雙方應在合同中明確有關權利義務。擬分割宗地已預售或存在多個權利主體的，應取得相關權利人同意，不得損害權利人合法權益。

（八）

實施差別化的稅收政策

各地可根據本地實際，在地方權限內探索城鎮土地使用稅差別化政策，促進土地節約集約利用。

三

完善出租管理，提高服務水平

（九）

規范以有償方式取得的建設用地使用權出租管理

以出讓、租賃、作價出資或入股等有償方式取得的建設用地使用權出租或轉租的，不得違反法律法規和有償使用合同的相關約定。

（十）

規范劃撥建設用地使用權出租管理

以劃撥方式取得的建設用地使用權出租的，應按照有關規定上繳租金中所含土地收益，納入土地出讓收入管理。宗地長期出租，或部分用于出租且可分割的，應依法補辦出讓、租賃等有償使用手續。建立劃撥建設用地使用權出租收益年度申報制度，出租人依法申報并繳納相關收益的，不再另行單獨辦理劃撥建設用地使用權出租的批準手續。

（十一）

營造建設用地使用權出租環境

市、縣自然資源主管部門應當提供建設用地使用權出租供需信息發布條件和場所，制定規范的出租合同文本，提供交易鑒證服務，保障權利人的合法權益。統計分析建設用地使用權出租情況及市場相關數據，定期發布出租市場動態信息和指南。

四

完善抵押機制，保障合法權益

（十二）

明確不同權能建設用地使用權抵押的條件

以劃撥方式取得的建設用地使用權可以依法依規設定抵押權，劃撥土地抵押權實現時應優先繳納土地出讓收入。以出讓、作價出資或入股等方式取得的建設用地使用權可以設定抵押權。以租賃方式取得的建設用地使用權，承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，根據租賃合同約定，其地上建筑物、其他附著物連同土地可以依法一并抵押。

解釋：

本條創新性的規定了以出租方式取得的建設用地使用權進行抵押的條件。

（十三)

放寬對抵押權人的限制

自然人、企業均可作為抵押權人申請以建設用地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權辦理不動產抵押相關手續，涉及企業之間債權債務合同的須符合有關法律法規的規定。

解釋：

《國土資源部關于規范土地登記的意見》明確“經中國銀行業監督管理委員會批準取得《金融許可證》的金融機構、經省級人民政府主管部門批準設立的小額貸款公司等可以作為放貸人申請土地抵押登記”，對自然人是否可以申請土地抵押登記未作規定。實踐中，部分地區國土資源部門以此為由拒絕為自然人和不具備《金融許可證》的企業辦理抵押登記。但《物權法》并未限定建設用地使用權抵押權人的范圍，地方國土部門人為限縮建設用地使用權抵押權人范圍的做法，沒有上位法依據。該意見正本清源，廢除了對建設用地使用權抵押權人的不當限制，為部分企業通過自有建設用地使用權采取更為靈活的融資策略，提供了前提和保障。

(十四）

依法保障抵押權能

探索允許不以公益為目的的養老、教育等社會領域企業以有償取得的建設用地使用權、設施等財產進行抵押融資。各地要進一步完善抵押權實現后保障原有經營活動持續穩定的配套措施，確保土地用途不改變、利益相關人權益不受損。探索建立建設用地使用權抵押風險提示機制和抵押資金監管機制，防控市場風險。

五

創新運行模式，規范市場秩序

（十五)

建立交易平臺

各地要在市、縣自然資源主管部門現有的土地交易機構或平臺基礎上搭建城鄉統一的土地市場交易平臺，匯集土地二級市場交易信息，提供交易場所，辦理交易事務，大力推進線上交易平臺和信息系統建設。

（十六）

規范交易流程

建立“信息發布—達成意向—簽訂合同—交易監管”的交易流程。交易雙方可通過土地二級市場交易平臺等渠道發布和獲取市場信息；可自行協商交易，也可委托土地二級市場交易平臺公開交易；達成一致后簽訂合同，依法申報交易價格，申報價格比標定地價低20%以上的，市、縣人民政府可行使優先購買權。各地要加強交易事中事后監管，對違反有關法律法規或不符合出讓合同約定、劃撥決定書規定的，不予辦理相關手續。

（十七）

加強信息互通共享

加強涉地司法處置工作銜接，涉及建設用地使用權轉移的案件，自然資源主管部門應當向人民法院提供所涉不動產的權利狀況、原出讓合同約定的權利義務情況等。建立健全執行聯動機制，司法處置土地可進入土地二級市場交易平臺交易。加強涉地資產處置工作銜接，政府有關部門或事業單位進行國有資產處置時涉及劃撥建設用地使用權轉移的，應征求自然資源主管部門意見，并將宗地有關情況如實告知當事人。自然資源、住房城鄉建設、稅務、市場監管等主管部門應加強對涉地股權轉讓的聯合監管。加強建設用地使用權與房地產交易管理的銜接，建設用地使用權轉讓、出租、抵押涉及房地產轉讓、出租、抵押的，住房城鄉建設主管部門與自然資源主管部門應當加強信息共享。

六

健全服務體系，加強監測監管

（十八）

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